[B]Zorganizowana przestępczość urzędników
wobec bezdomnych zwierząt[/B]
Zorganizowana przestępczość urzędników przeciw bezdomnym zwierzętom polega na tym, że utrwalona latami praktyka traktowania bezdomnych zwierząt jak odpadów, która jeszcze przed dziesięcioleciem była w zasadzie legalna, dalej uznawana jest powszechnie wśród urzędników za słuszną i konieczną, wbrew aktualnie obowiązującemu prawu. Racja urzędników sprowadza się do prostego argumentu, że – tak czy owak – bezdomne zwierzęta muszą być wyłapywane i zabijane, bo na nic innego nie ma pieniędzy ani społecznego przyzwolenia. Więc ozdobne przepisy prawa, nadzór i formalności przykrawywane są w praktyce do tej "smutnej konieczności".
Można by tę rację uznawać, gdyby nie to, że mechanizm zarabiania na bezdomnych zwierzętach polega właśnie na pozorowaniu opieki. W istocie mamy do czynienia ze zjawiskiem znęcania się nad zwierzętami dla zysku, a takiego zwyrodnienia nie było w najbardziej surowych i biednych czasach.
Poniżej przedstawiamy główne elementy układu instytucjonalno-prawnego, który nazywamy zorganizowaną przestępczością urzędników wobec bezdomnych zwierząt. Wszystkie jego elementy doskonale do siebie pasują w praktyce i sprawiają, że ich układ jest odporny na egzekucję odpowiedzialności prawnej. Ma bowiem tę właściwość, że pomimo jawnie przestępczych efektów działania, żaden uczestniczący w nim podmiot nie popełnia dających się łatwo dowieść czynów, noszących znamiona jakiegoś przestępstwa, albo nawet w ogóle nie może być pociągany do odpowiedzialności. [B]Konstrukcje ustawowe[/B]
[B]1.[/B]
Nakładając na gminy ustawą o ochronie zwierząt z 1997 roku nowe zadanie „zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom”, ustawodawca nie zastosował się do zapisanego w konstytucji kilka miesięcy wcześniej wymogu wskazania źródeł finansowania nowych zadań gminnych. Nie usunął też starych przepisów o „schroniskach” i o ochronie „przed” zwierzętami z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ten sposób zadanie opieki zostało praktycznie podporządkowane zadaniu utylizacji.
[B]2.[/B]
Przepis ustawy o ochronie zwierząt brzmi: „zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin” (art. 11 ust. 1) Takie zredagowanie przepisu ma podstawowe znaczenie dla biznesu pokątnego likwidowania zwierząt. Z jednej strony, pozwala oficjalnie przedstawiać instytucję „wyłapywania” jako narzędzie „zapewniania opieki”, a w praktyce traktować je jako alternatywny do „opieki” tryb postępowania ze zwierzętami. Rozporządzenie wykonawcze nakazuje zlecanie wyłapywania „przedsiębiorcom” i umieszczanie wyłapanych zwierząt w „schroniskach” nie precyzując zadań ani źródeł finansowania takich zakładów.
Jedyne szczegółowe przepisy o traktowaniu bezdomnych zwierząt, czyli te o wyłapywaniu, logicznie pasują do obowiązkowego zadania ochrony „przed” bezdomnymi zwierzętami określonego ustawą o utrzymaniu czystości w gminach. Pasują także do budżetów gmin, które mają w dziale „gospodarki komunalnej” zabezpieczone środki na ten cel w pozycji „schroniska”.
Nadzwyczajne zyski z tej przedsiębiorczości biorą się stąd, że gminom łatwo jest przeznaczać środki budżetowe na bezpieczeństwo i porządek, bo powszechne jest oczekiwanie że urzędnicy będą bezdomne zwierzęta usuwać z terenu gminy i „coś” z nimi robić. Powołanie się na konieczność „zapewniania opieki” uzasadnia wielusetzłotowe stawki za usunięcie z terenu gminy jednego bezdomnego psa (od 100 do 1.500 zł). Z drugiej strony, zapewniono brak nadzoru nad tym procederem, co pozwala likwidować zwierzęta zaraz po dowiezieniu do schroniska, albo w inny sposób zminimalizować koszty „opieki”.
W ten sposób, przewidziana ustawą o ochronie zwierząt i służąca rzekomo opiece instytucja „wyłapywania”, daje się łatwo zastosować w odwrotnym celu – likwidacji zwierząt. Zresztą większość urzędników nawet nie dostrzega tu istotnej różnicy celów, wynikającej z różnych dóbr chronionych. W urzędowym żargonie termin „opieka” to oględny sposób nazywania zabijania lub innego trwałego pozbycia się tych zwierząt. Tradycja ta pochodzi od wytycznych ministra gospodarki komunalnej z 1961 roku, które nakazywały tworzyć w ramach miejskich przedsiębiorstw oczyszczania zakłady uśmiercania niepotrzebnych zwierząt pod nazwą „schronisk”.
Na to prawo powielaczowe z 1961 r. urzędnicy powołują się do dzisiaj (Legnica), także i dziś Komenda Główna Policji, w piśmie okólnym do urzędów gminnych na temat zagrożenia pogryzieniami, instruuje gminy, że ochronę „przed” bezdomnymi zwierzętami należy realizować powołując się na przepisy o ich ochronie (8).
Zwierzęta wyłapane rzekomo dla zapewnienia im opieki mogą być łatwo likwidowane w schroniskach dlatego, że schroniska mają nieustalony status prawny. W myśl przepisów z 1961 roku i tradycji, są to budżetowe zakłady likwidacji niepotrzebnych zwierząt, w myśl norm budżetowych – zakłady „unieszkodliwiania zarażonych zwierząt żywych lub martwych”, zaś w myśl ustawy o ochronie zwierząt – zakłady opieki prowadzone przez organizacje społeczne w celu zapewniania zwierzętom opieki. Z kolei ustawa o utrzymaniu czystości przewiduje wydawanie przez wójtów zezwoleń na prowadzenie „schronisk” przedsiębiorcom. Nie wynika z niej czemu „schroniska” mają służyć, ale tryb i warunki wydawania zezwoleń są takie same jak dla grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych. Żaden urzędnik nie uzna, że zwierzęta z wyłapywania – instytucji wprowadzonej ustawą o ochronie zwierząt – mogą trafiać tylko do schronisk w rozumieniu tej ustawy, tj. prowadzonych przez organizacje społeczne. Na odwrót, schroniska, które nie zarejestrowały się jako przedsiębiorcy branży utylizacji, zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości w gminach, traktowane są jako nielegalne.
[B]3.[/B]
Przepis o „nadzorze Inspekcji Weterynaryjnej nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt” (art. 34a ustawy o ochronie zwierząt) skutecznie blokuje nadzór nad traktowaniem zwierząt bezdomnych. Inspekcja nie wykonuje tego nadzoru, bo stoi na gruncie prawa weterynaryjnego, gdzie działalność nadzorowana definiowana jest przedmiotowo (9). Biorąc rzecz dosłownie, nadzór ten działał by tylko w przypadku, gdyby ktoś sam zgłosił Inspekcji działalność polegającą na „przestrzeganiu przepisów o ochronie zwierząt”, a równocześnie wydane zostały przepisy o „wymogach weterynaryjnych” dla takiej działalności. Przepis o nadzorze IW pełni tę rolę, że zwalnia inne organy państwowe od czynności nadzoru, gdy sprawa dotyczy ochrony zwierząt.
[B]4.[/B]
Ustawa o ochronie zwierząt wymaga dla podjęcia wyłapywania bezdomnych zwierząt podstawy w postaci uchwały rady gminy (prawa miejscowego). Wiele z 2,5 tysiąca polskich gmin uchwały takie podejmuje, ale prawie żadna nie zawiera tego, co wymaga ustawa, a mianowicie określenia dalszego losu wyłapanych zwierząt po umieszczeniu ich w schronisku.
Ustawowy wymóg, by o podjęciu wyłapywania bezdomnych zwierząt decydowano w formie prawa miejscowego jest niezrozumiały, skoro wszystkie szczegółowe warunki wyłapywania zawarte są w rozporządzeniu. W rezultacie uchwały rad gminnych powtarzają tylko treść rozporządzenia, nie precyzują losu zwierząt i pozostawiają wójtom wolną rękę w zawieraniu dowolnych umów z hyclami i schroniskami.
Uchwał nie nadzorują, pomimo wyraźnego obowiązku, wojewodowie (na setki wadliwych uchwał było tylko kilka przypadków ich zakwestionowania). Nie korzysta ze swych uprawnień także drugi uprawniony organ, czyli prokuratura. Wymóg podejmowania przez rady gminne uchwał w sprawie wyłapywania pełni jednak ważną rolę w zorganizowanej przestępczości, bo forma prawa miejscowego zapewnia niepodważalność działań gminy na tym polu ze strony organizacji społecznych lub mieszkańców gminy. Dla skutecznego skarżenia prawa miejscowego nie wystarczy wskazać na jego niezgodność z ustawą. Przedtem należy wykazać naruszenie własnego interesu skarżących. Uchwały gmin i działania podejmowane na ich mocy mogły by być w tym przypadku skarżone tylko przez same zwierzęta.
[B]Działanie ustawowego organ nadzoru[/B]
[B]5.[/B]
Nadzór Inspekcji Weterynaryjnej nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt nie ma w ogóle zastosowania do schronisk, bo prawo o ochronie zwierząt nic nie mówi o schroniskach, poza tym, że do schronisk mają trafiać zwierzęta z wyłapywania. Nadzór Inspekcji Weterynaryjnej nad schroniskami wynika natomiast z resortowych norm bezpieczeństwa sanitarno-weterynaryjnego (5). Te zaś pomijają kwestię celu gromadzenia zwierząt w schroniskach i ich losów, koncentrując się na bezpieczeństwie sanitarnym prowadzenia takich zakładów. W rezultacie schroniska są nadzorowane, ale nie pod względem wywiązywania się z opieki zleconej i opłaconej przez gminy.
[B]6.[/B]
Wykonując swój nadzór nad schroniskami, Inspekcja Weterynaryjna raportuje m.in. roczne przepływy zwierząt przez schroniska, ale nie opiera ich na inwentaryzacji. Status raportowanych liczb jest nieokreślony i niewiążący. Służy bowiem oszacowaniu ew. zagrożeń sanitarnych a nie kontroli losów zwierząt. Niezgodności w raportowanych liczbach pozostają wewnętrzną sprawą Inspekcji i nie zobowiązują nikogo do wyjaśniania losów zwierząt, a więc także losu pieniędzy jaki wydano na rzekomą opiekę nad nimi.
Inspekcja rutynowo wizytuje schroniska w środku roku i ustala m.in. stan zwierząt na początku i na końcu roku poprzedniego do roku w którym odbywa się wizytacja. Podstawą takich ustaleń powinna być dokumentacja schroniska, a jej właściwe prowadzenie jest jednym z wymogów weterynaryjnych stawianych schroniskom. Jednak nierzetelność dokumentacji, a nawet jej całkowity brak, jest tylko formalnym uchybieniem i nie powoduje dociekania losu zwierząt. W przypadku braków w ewidencji raportuje się to, co oświadczył prowadzący schronisko. Mamy tu do czynienia z taką konstrukcją, że ujawnienie w czasie kontroli uchybień, zamiast powodować rozszerzenie czynności kontroli, powoduje ich ograniczenie. W ten sposób, urzędowe ustalenia co do działalności schronisk (a więc i te zawarte w niniejszym raporcie) są często niewiarygodne z powodu samej metody nadzoru. Często zdarza się, że liczby ustalone jako stan zwierząt w schronisku na koniec roku nie pokrywają się z liczbami raportowanymi podczas kolejnej wizytacji jako stan na początku następnego roku. Niekiedy taki „efekt nocy sylwestrowej” dotyczy setek zwierząt z jednym schronisku.
[B]7.[/B]
Inspekcja Weterynaryjna w żaden sposób nie weryfikuje rozchodu zwierząt wykazywanych jako „adoptowane”, bo ta praktyka w ogóle nie jest uregulowana przepisami, ani o ochronie zwierząt ani nadzoru weterynaryjnego, zatem nie podlega żadnemu nadzorowi. Wymogiem nadzoru weterynaryjnego jest rejestrowanie „opuszczania” schroniska przez zwierzęta. Ponieważ jednak przepisy nie określają ani celu działania schronisk, ani norm opieki schroniskowej, więc i warunki owego „opuszczania” pozostają nieokreślone. Podczas wizytacji ustalana jest liczba „adopcji” pomimo, że nie ma ona podstawy w żadnych przepisach i jest z tego powodu nieweryfikowalna. Kwalifikowanie zwierząt jako „adoptowane” jest więc prostym sposobem legalizacji ich dowolnego pozbywania się. Jeśli mimo to w schroniskach często daje się wykryć znaczne „manko” w ilości zwierząt, to tylko dlatego, że schroniska nie mają powodu przywiązywania wagi do ewidencji zwierząt.
[B]8.[/B]
Inspekcja Weterynaryjna rejestruje schroniska podległe jej nadzorowi, ale nie kontroluje czy gminy zawierają umowy z zarejestrowanymi schroniskami. Przykładowo, większość gmin województwa łódzkiego kieruje wyłapane zwierzęta w miejsca nie objęte nadzorem Inspekcji. Inspekcja nie raportuje też przepływu zwierząt między schroniskami.
[B]9.[/B]
Inspekcja Weterynaryjna nie nadzoruje wyłapywania bezdomnych zwierząt, bo nie jest ono zaliczone do działalności nadzorowanej w myśl prawa weterynaryjnego. Ponieważ jednak określone jest przepisami o ochronie zwierząt, więc powinno podlegać ogólnemu nadzorowi Inspekcji nad przestrzeganiem tych przepisów (a więc odwrotnie niż prowadzenie schronisk).
Istnieje tylko pozór takiego nadzoru. Ustawa przewiduje, że uchwały rad gminnych o wyłapywaniu wymagają „uzgodnienia” z powiatowym lekarzem weterynarii. Jednak ani przedmiot ani kryteria udzielania zgody nie są ustalone. Podjęcie przez radę gminy uchwały o wyłapywaniu wymaga także opinii organizacji społecznej o statutowym celu ochrony zwierząt. Uchwały rad gminnych czasem powołują się na takie opinie. Nie znaczy to jednak, że faktycznie miały one miejsce. Wystarczy, by opiniodawca po prostu nie zajął stanowiska, by uchwała uznana została za pozytywnie zaopiniowaną w proponowanym brzmieniu (10).
[B]10.[/B]
Tylko kilkanaście podmiotów wyłapujących bezdomne zwierzęta, spośród kilkuset w Polsce, dysponuje środkiem transportu dopuszczonym do tego celu przez Inspekcję Weterynaryjną (12). [B]Gminy[/B]
[B]11.[/B]
Zezwolenia na prowadzenie schronisk wydawane są przez wójtów bez przestrzegania warunków wydawania zezwoleń dla zakładów utylizacji, tzn. bez ustalenia „informacji o stosowanej technologii” oraz odpowiednich „norm jakości świadczonych usług”. Łatwo to przedstawić jako czysto formalne uchybienie, bo wszak schroniska nie przetwarzają żadnych niebezpiecznych odpadów, a po prostu opiekują się zwierzętami. Jednak brak ustalenia formalnych norm działalności uniemożliwia potem kontrolę działania tych zakładów w żadnym konkretnym wymiarze sprawowania opieki, np. zagęszczenia, żywienia, leczenia, czy wydawania. Brak państwowych norm w tym zakresie można z kolei usprawiedliwiać tym, że ustawodawca wyraźnie delegował ustalenie takich norm na wójta wystawiającego koncesję dla konkretnego zakładu.
[B]12.[/B]
Uchwały rad gminnych o wyłapywaniu i umowy ze schroniskami zawierane przez wójtów nie określają dalszego losu zwierząt lub określają go pozornie, natomiast z reguły określają ograniczenie czasowe opieki lub ograniczenie finansowe w postaci jednorazowej kwoty płatnej z góry. Takie postępowanie uzasadniane bywa zaliczeniem zadań gminy wobec bezdomnych zwierząt do zakresu gospodarki komunalnej, co do niedawna skutkowało wymogiem zlecenia usług w trybie przetargów podmiotom gospodarczym i posługiwania się kryterium jednoznacznej ceny (obecnie usługi z zakresu gospodarki komunalnej mogą być również przedmiotem konkursów na realizację zadań pożytku publicznego). Jednak poza prawem powielaczowym z 1961 r. i urzędniczą rutyną, nie było i nie ma żadnych wyraźnych podstaw, by gminne zadanie „zapewnienia bezdomnym zwierzętom opieki i ich wyłapywania” umieszczać w ramach przepisów o gospodarce komunalnej gmin.
[B]13.[/B]
Duże gminy miejskie, dysponujące własnymi schroniskami, nie podejmują uchwał o wyłapywaniu. Zamiast tego uchwalają cel działania własnych schronisk jako „przyjmowanie” wszystkich zwierząt niezależnie od faktycznych możliwości zapewnienia im opieki, co daje ten sam efekt co umowy o „wyłapywanie” i „umieszczanie” w obcym schronisku (Łódź, Legnica).
[B]14.[/B]
Gminy z reguły nie kontrolują losów zwierząt, których „opiekę” zleciły schroniskom (o ile w ogóle zawarły umowę ze schroniskiem a nie wyłącznie z hyclem). Albo robią to tylko pozornie, „wizytując” schronisko, ale nie identyfikując poszczególnych osobników za które ponoszą odpowiedzialność.
Umowy gmin ze schroniskami formalnie dotyczą powierzenia realizacji gminnego zadania opieki schronisku, jako jego wykonawcy. Faktycznie zaś obie strony rozumieją i rozliczają te umowy nie jako usługę dla gminy w ramach jej zadania, lecz jako cesję samego gminnego zadania „zapewnienia opieki” na inny podmiot. Dlatego gminy ani nie określają w umowach dalszego losu zwierząt ani nie identyfikują swoich zwierząt jako osobników, a jedynie rejestrują koszty realizacji takiej umowy. Czasem uchwały rad gminnych zawierają wręcz zapis o przekazaniu zwierząt „na własność” schroniska. Najcześciej ryczałtem, bez ewidencjonowania takich „przedmiotów własności” . Ustawa definiuje bezdomne zwierzęta przez brak ustalonego właściciela, więc nie mogą być przedmiotem własności gminy czy schroniska. Są natomiast przedmiotem zobowiązania gmin do opieki nad nimi. Jednak przekazywanie „na własność” jest skutecznym pretekstem do uchylenia się gmin od odpowiedzialności za wyłapane zwierzęta, bo znajduje uznanie u prokuratorów i sędziów (Legnica).
[B]Lekarze weterynarii[/B]
[B]15.[/B]
Zarówno opieka jak i uśmiercanie zwierząt wymaga formalnie udziału lekarzy weterynarii, dlatego ich środowisko odgrywa tu znaczną rolę. Poza urzędowymi lekarzami weterynarii, liczni lekarze wolnej praktyki współpracują z gminami i schroniskami. Niektórzy z nich świadomie uczestniczą w zorganizowanej przestępczości, podejmując się zawodu hycla, dokonując nieuzasadnionego uśmiercania i tolerując znęcanie się nad zwierzętami. Z drugiej strony, wielu lekarzy wolnej praktyki chętnie i własnym kosztem udziela pomocy bezdomnym zwierzętom a nawet stara się zapewnić im opiekę na własną rękę. Środowisko lekarzy weterynarii jest wyjątkowo dobrze zorientowane w problemie bezdomnych zwierząt. Mimo to, problem ten nie jest przedmiotem zainteresowania samorządu tego zawodu zaufania publicznego.
[B]Organizacje społeczne[/B]
[B]16.[/B]
Nadzór organizacji społecznych nad losem bezdomnych zwierząt, tradycyjnie przypisywany Towarzystwu Opieki nad Zwierzętami i podobnym organizacjom, nie ma obecnie żadnych formalnych podstaw prawnych (13). Na odwrót, opiniując pozytywnie uchwały rad gminnych o wyłapywaniu "donikąd", TOZ i inne organizacje często uczestniczą w zorganizowanej przestępczości urzędników.
Wiele schronisk, zarówno będących własnością gminną jak i prywatną, prowadzonych jest pod szyldem organizacji społecznej (stowarzyszenia lub fundacji). Jednak tylko nieliczne są niezależne od urzędników i finansują się z innych źródeł niż budżety gmin, a ich stan jest wtedy z reguły zły.
Działalność schronisk, zwłaszcza małych i efemerycznych, graniczy i często przenika się z hodowlą, handlem i ogólnie robieniem różnych "interesów na pieskach".
Stabilne finansowanie na podstawie umów z gminami o wyłapywanie i przyjmowanie zwierząt z wyłapywania pociąga za sobą konieczność zarejestrowania działalności gospodarczej jako zakładu utylizacji i dostosowania swej działalności do wymogów tego rynku, tj. maksymalizacji "przepustowości", jako że gminy nie płacą za opiekę, a tylko za przyjmowanie.
Warunki na tym rynku kształtowane są przez przetargi ogłaszane corocznie przez większe gminy nie posiadające własnych schronisk gminnych (statystycznie jedno schronisko w Polsce przypada na 17 gmin). O zawarciu umowy decyduje cena za przyjęcie jednego bezdomnego psa lub kota. Choć oficjalnie większość przyjętych zwierząt opuszcza schroniska drogą "adopcji", nie spotyka się umów płatnych za takie wypełnienie gminnego zadania zapewnienia opieki.
Mniejsze gminy nie prowadzą przetargów, lecz w miarę potrzeb zawierają doraźne umowy na warunkach lokalnego rynku. Małe gminy wiejskie najczęściej w ogóle nie zajmują się problemem bezdomnych zwierząt. Rolę pośredników i organizatorów rynku często pełnią hycle ("podmioty wyłapujące") posiadający własne schroniska albo współpracujący z wieloma, czasem na znacznym obszarze. Niekiedy rynkiem tym próbują rządzić lokalne organizacje o statutowym celu ochrony zwierząt, korzystając z zapisu o prawie do "opiniowania" uchwał rad gminnych.
